系统论视阈下教育现代化发展政策调适体系构建

[基金项目]天津市教育科学“十三五”规划课题“天津地区教育现代化动态监测及政策调适研究”（CE1130）。

[作者简介] 郭滇华，天津理工大学党委副书记、研究员；杨春芳，天津市教育科学研究院副研究员。

[摘 要]        党的十九届五中全会描绘出2035年基本实现社会主义现代化的远景目标。教育现代化是实现社会主义现代化的奠基工程，党和国家在加快推进教育现代化过程中，各项战略部署充分彰显了整体性、层次性、开放性、动态性等系统性治理思维，为总体实现教育现代化目标奠定了重要的方法论基础，生动阐释了中国特色社会主义教育的制度优势。坚持系统观念完善教育现代化体系，亟须构建“动态监测——政策调适——科学督导——质量提升”的循环闭合型运行系统，整体提升政策的运行、监测、调适和执行的力度，加快推进高质量教育体系建设。

[关键词]        系统观念；教育现代化；评估监测；政策调适

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

党的十九届五中全会明确了“全面建设社会主义现代化国家”在“四个全面”战略布局中的引领地位，清晰勾勒出2035年基本实现社会主义现代化的远景目标。作为奠基工程的教育现代化，需要运用系统观念，从国家政策顶层设计、制度化的体系构建以及基层实践深化改革创新的整体角度去系统谋划。面向2035年的新时代教育现代化，需要强化系统思维，确立整体观念，通过构建动态监测、政策调适、科学督导、质量提升的路径，以高水平教育督导推动高质量教育体系建设，不断满足人民对“更好的教育”的向往与期待。

一、教育现代化是社会主义现代化的奠基工程

现代化是一个动态过程，是人类社会随着生产力的不断发展，由传统农业社会向现代工业社会进而向信息社会整体转变的历史过程，也是一个在世界范围内已经和正在发生的社会进步的历史过程。教育现代化是一个国家和民族文明进步的基础工程，是我国社会主义现代化建设的重要组成部分，是教育活动为适应社会发展的客观要求。教育现代化具有三个特征：一是动态性和过程性的融合；二是开放性和国际化的趋势；三是知识性和人民性的特征。

我国的教育现代化是与时俱进的，以培养创新型人才为目标，以现代化的教育理念为先导，运用科学技术变革教育，最终达到教育与社会现代化协调共进，实现人的全面发展、平等发展、创新发展、终身发展以及个性化发展。[1]

1983年，邓小平提出“教育要面向现代化，面向世界，面向未来。”[2]教育要面向现代化，就是要求贯彻教育为社会主义现代化建设服务的方针，把实现现代化作为教育改革的目标，使教育适应经济和社会发展的需要。在深入推进教育现代化建设进程中，党中央、国务院先后颁布《中国教育改革和发展纲要》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》等纲领性文件，清晰描绘了到2020年“基本实现教育现代化”的时间表、路线图。

党的十八大明确提出基本实现教育现代化，将教育现代化上升为党和国家的奋斗目标。[3]以习近平同志为核心的党中央坚定不移实施科教兴国战略和人才强国战略，坚持优先发展教育，大力推进教育领域综合改革，持续加大教育投入，教育现代化加速推进，教育总体发展水平进入世界中上行列，取得了全方位、开创性的历史性成就。[4]

2017年，党的十九大报告明确提出“建设教育强国是中华民族伟大复兴的基础工程”，[5]是民族振兴、社会进步的重要基石。2018年9月，习近平总书记在全国教育大会上发表重要讲话，系统阐述了关系教育现代化的一系列重大理论和实践问题，对加快教育现代化、建设教育强国、办好人民满意的教育作出了全面部署，为新时代教育事业发展指明了方向、提供了根本遵循。

当前，中国特色社会主义进入新时代新征程，教育的基础性、先导性、全局性地位作用日益凸显。加快向创新型国家迈进，建设现代化经济体系，建设富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴的中国梦，满足人民美好生活需要，必须加快教育现代化，把我国建设成为教育强国。[6]2035年是我国基本实现社会主义现代化的重要时间节点，在全面建成小康社会的基础上，“再经过15年努力，到2035年，总体实现教育现代化，迈入教育强国行列，推动我国成为学习大国、人力资源强国和人才强国，为到本世纪中叶建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国奠定坚实基础”。[7]面向2035年，加快推进教育现代化需要面对复杂形势和艰巨任务，自觉坚持系统观念分析和解决问题，从多因素、多层次、多方面入手研究现代化教育治理的有效途径。

二、坚持系统观念对加快推进教育现代化建设的启示

党的十八大以来，习近平总书记多次强调，“着力推进社会治理系统化、科学化、智能化、法治化，不断完善中国特色社会主义社会治理体系”。[8]坚持系统观念加快推进教育现代化，是我国在推进教育事业改革发展实践中总结出的规律性认识。系统思维是一种认识系统特性和规律，并利用此特性和规律去优化系统的思维方式。[9]坚持系统治理思维要求用整体性观点看问题，强调整体性、结构功能、相互联系、有序性、目的性和动态性原则，在动态中协调系统各方面的关系，使系统达到最优化。教育现代化是一项系统工程，运用系统思维审视教育现代化具有重要的现实意义。

（一） 坚持系统观念是加快推进教育现代化的必然要求

系统观念是以系统思维为出发点，立足整体视域把握事物发展规律、通过系统思维分析事物内在机理，运用系统方法处理事物发展矛盾。党的十九届五中全会，将“坚持系统观念”作为“十四五”时期我国经济社会发展必须遵循的五项原则之一，也是以习近平同志为核心的党中央总揽全局作出的战略部署、提出的明确要求。

系统观念强调系统是由相互作用、相互依赖的若干组成部分结合而成、具有特定功能的有机体；要求从事物的总体与全局上、从要素的联系与结合上研究事物的运动与发展，找出规律、建立秩序，实现整个系统的优化；用开放的复杂系统的观点、用从定性到定量的综合集成方法研究经济社会问题。[10]

坚持系统观念，整体审视教育现代化要善于运用马克思主义的立场、观点和方法，加强教育现代化发展的调查研究，充分利用大数据等现代信息技术，通过从抽象到具体、从定性到定量的综合集成，动态监测教育现代化发展水平，全面认识新时代教育现代化的新特征新要求，深刻把握建设文化强国、教育强国、人才强国、体育强国等宏伟目标对教育现代化提出的新挑战新要求，加强前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局和整体性推进。

（二）教育现代化需要完善的现代化教育治理系统推进

系统不是孤立、封闭地存在着的，系统是存在于一定环境中的，必须与环境保持物质、能量和信息的交换才能保证自己的生命力。[11]教育高质量发展的体系建设，重在系统性谋划，整体性推进，从系统论出发不断优化教育治理方式。

根据贝塔朗菲提出的系统论观点，社会是由大大小小的系统组成，而每个系统都由有机联系的要素组成，并在各要素之间相互作用、相互联系下产生具有新质或特定功能的综合体。[12]如图1所示，政府是我国教育事业发展的主管部门，通过制定政策引导各级各类教育事业发展方向、统筹谋划不同时期教育改革发展重要任务，明确中国特色社会主义教育现代化的内容。学校作为教育实践主体，是实现人的现代化这一最终目标的关键，政府出台的所有教育政策、教育制度均服务于“人的发展”这一根本目标。教育督导部门是保障政策理念落实执行的关键，通过组织教育科研部门细化制定标准和评价指标体系，开展督政、督学与评估，推进政策落实、推动实践改进、提出政策建议，发挥监督、指导、服务的作用。专业的评估监测机构是重要的评价与反馈系统，结合教育事业改革发展的关键指标、重难点问题，开发科学的监测评估工具，针对教育事业发展需要，实施过程性的动态监测，构建大数据平台、畅通各系统教育数据的共享交流，基于大数据分析为教育科学决策提供数据支撑。

当前，充分发挥好推进治理体系和治理能力现代化在教育现代化建设中的助推器作用，需要做好以下两方面的工作：一是构建政府、教育机构、社会三者新型关系，建立“管办评”相对分离又有机统一的制度；二是加快建立破“五唯”的教育评价体系，注重改进结果评价，强化过程评价，探索增值评价，健全综合评价。[13]评价改革是实现现代化教育治理的关键环节，也是深入推进教育现代化的重要内容。

2020年10月13日，中共中央、国务院印发《深化新时代教育评价改革总体方案》，提出“改革党委和政府教育工作评价，推进科学履行职责”，从顶层设计层面提出要建立科学的、符合时代要求的教育评价制度和机制，并强调全社会都要参与教育评价制度改革。

教育评价或评估主要是以数据驱动的监测结果，或教育督导的实地检查督导结果为基本方式。在教育现代化发展中，大数据信息收集、分析、应用及有效运用的手段和意识，是促进教育质量提升的一个重要途径。同时，针对新时代教育现代化发展的新内涵、新内容和新任务，及时构建教育现代化评价指标体系，依据指标体系对教育现代化的推进进行全方位动态监测，让数据说话，科学诊断教育现代化各方面指标发展中存在的不足，分析研究暴露出的问题，进行政策调适。根据教育现代化动态监测结果，完成教育政策体系的调适和与时俱进，及时清理、修订、废止、整合相关政策，形成教育治理政策合力。通过教育督导的监督指导，有效推动教育现代化政策的落实和教育质量提升，是基于系统思维从整体层面建立教育现代化政策调适体系的可行路径。

三、构建教育现代化动态监测政策调适系统

系统由具有自主行为的构成要素组成，这些组成要素之间会在系统具体情境中产生互动，由此为系统带来变化与演进的潜在可能性。[14]面向2035年，加快推进教育现代化，需要聚焦新的远景目标、新时代教育现代化的丰富内涵等，调整完善现代化评估监测指标，完善政府优先发展教育的责任落实机制，动态实施现代化发展监测评估。如图2 所示，针对目标系统、内容系统、执行系统、评价与反馈系统存在的问题，运用系统观念加以改进，整体建构推进教育现代化的发展路径。通过动态监测数据，清晰反映出教育现代化的程度、水平及问题所在，及时调准发展方向及用力点，增强教育科学决策的政策调适水平，提升政策的运行、监测、调适改进的协同与实质性的联动，实现更有力度、更有效果的教育治理，加快推进高质量教育体系建设。

（一）制定教育现代化评估监测指标是系统建设的基础

跨越指标和数据、从指标体系走向制度建设是教育现代化监测评价的必然要求。当前，指标体系、指标数据以及用指数反映教育现代化发展的事实成为关注的焦点，如何用科学适用的指标体系、指标数据及指数反映教育事业的进展和问题，来体现未来发展的方向和格局，是一个深层次挑战。[15]

教育现代化评价指标是更高质量发展的指标体系，需要教育科学研究部门的专家，根据各级各类教育高质量发展的要求，分类进行研究修订，并经政府研究明确为新时代教育现代化发展建设系列标准。在推进建设过程中，通过教育动态监测的评价和反馈，发现建设中存在的阶段性不足和问题，有针对性出台相应政策进行改进。

教育现代化评价指标的构建应当作为一项系统质量管理工程来规划和推进，需要对现代化发展指标进行动态调整和修订，既要立足《中国教育现代化2035》提出的新目标、新任务，又要充分体现新发展理念和高质量发展的新形势、新要求，同时要突出体现质量内涵建设的发展，更好满足人民日益增长的美好生活需要。此外，教育现代化评价指标应当体现科学性、阶段性和开放性特点。围绕治理体系的改革及治理能力的提高，设置大量反映教育现代化规律性认识的开放性指标，形成教育现代化建设评估监测的系统架构。[16]

（二）建立各级政府教育政策调适的责任分层落实机制

为了实现教育现代化发展目标，各级政府要不断提升教育治理体系现代化与教育治理能力现代化，在教育改革与实践创新中，统筹推进教育政策制度体系和机制设计，形成一套切实可行、宏观与微观并蓄的促进教育高质量发展的制度体系。

1.建立区域教育现代化阶段性战略目标

阶段性战略目标是推进教育现代化发展的核心标准，各级政府要把阶段性战略目标转化为可衡量、可操作的具体指标，将目标实化、细化、具体化，将先进的理念融入指标体系建设，突出顶层设计谋划的导向作用。各省市教育现代化阶段性战略目标既要结合实际、体现区域特点，又要与全国教育现代化发展总目标相衔接，把指标落实为更具可操作性、可执行的举措，形成“目标——指标——举措”的贯通机制，通过多样化政策举措来实现指标导向和目标要求，实现普遍适用性和特色性评价指标的动态调整与结合。[17]

2.健全各级政府联动的责任分层落实机制

实现教育现代化是国家和各级政府共同的责任，既要有国家层面的统筹，更要强化各级政府的责任落实，建立以省（市）级政府统筹，市、区（县）分层联动的责任落实机制。充分发挥省（市）政府统筹作用和市、区政府的积极性，准确把握推动政策执行的关键环节、转变方式，有效应对问题，及时总结提炼新的经验，加快制度机制创新步伐。强化制度配套，完善责任分工推进机制，通过落实“督政、督学、评估监测”制度，聚焦各级政府优先发展教育、履行教育现代化推进责任情况，健全完善问责与改进机制，推进政府责任落实制度建设。

3.形成教育现代化发展监测、预警和激励机制

基于教育现代化监测结果报告，对于政府、社会和百姓广泛关注的重要指标进行预警提示，通报各地教育现代化过程中的重要进展、亟待破解的关键问题等，通过及时预警确保各项目标如期实现。同时，可以建立发展性的合作与激励机制，形成政府主导、多部门协同、社会参与、教育督导跟进监测的有机互动与衔接，建立基于监测结果的资源配置调整制度，形成改革创新的激励机制。

4.实施区域教育现代化分类推进制度

建立区域教育现代化发展统筹推进机制，推动各地制定落实国家宏观目标任务的具体方案，细化实施路径和举措，补齐短板、强固基础，及时解决监测发现的问题。分类分步骤提出改进的重点任务，立足经济社会发展需求、资源保障能力和教育现代化目标定位，及时调适相应的政策目标和行动方案，激发内生发展动力，推动教育现代化高质量发展。

5.建立教育现代化发展督导问责机制

强化对各级政府和学校落实教育现代化发展情况的督导检查，明确教育问责的主体、对象、内容、处罚类型、申诉与处理等，遏制教育领域的不作为、乱作为等现象，切实保障教育优先发展。不仅依靠教育督导方式进行监督，还要充分运用教育问责手段，强化责任追究，压实各级政府和学校履行依法治教的责任，合力推进教育现代化。

（三）建设教育现代化发展监测数据应用体系

教育现代化发展需要有效运用各级各类教育监测数据，积极构建“互联网+”数据监控平台，充分利用大数据，对教育现代化发展进程实施常态化评估监测，及时诊断和评价各级各类教育现代化指标完成情况，为政府作出科学决策提供数据支撑。

1.强化数据驱动的教育治理方式

建设数据应用系统平台、整合教育信息数据库，构建面向政府治理、学校办学、社会评价的“数据流动、系统整合、机制优化”数据应用系统。完善各系统数据源管理，打造大数据采集与分析的专家团队，持续建设数据挖掘应用的保障制度。

2.构建动态监测数据流运行机制

加快教育现代化建设步伐，不仅需要去中心化的权利机制和扁平化的管理体系，更需要运用协同化、数据化的治理逻辑，搭建基于教育现代化发展监测的数据流运行机制，有效挖掘、处理、关联和使用相关数据，不断完善大数据流的动态运行。教育现代化发展监测数据结果应用技术，为政府依法治理、学校依法办学、社会依法评价等教育活动提供了全新的科学工具，有力推动了教育治理现代化。同时解决了教育大数据工具如何打造的问题，即不同责任主体数据的采集、加工、存储和管理，实现数据流的交互共享，通过不同子系统的数据统计、分析和挖掘，发现不同子系统治理数据规律，解决推进政策调适、有机互动的应用问题。

3.建立教育现代化发展年度报告制度

坚持系统观念，为便于社会多元主体共同参与教育现代化发展与监督，进一步打通政府部门、评价机构、学校等方面的数据壁垒和信息隔阂，构建共享的数据平台，可以建立国家和各省市教育现代化发展年度报告制度，定期向社会公开发布各级各类教育现代化相关数据，主要从宏观层面对教育现代化推进过程中的关键数据和重点领域发展情况进行公布，并对配套出台的教育政策和改进举措进行解读。通过建立“国家、省、市”三级报告发布机制及数据平台，自下而上打通各子系统、各级各类教育间的数据隔阂，构建教育现代化数据信息联动体系，实现数据的透明、共享及高效利用。

（四）完善教育现代化发展闭环运行机制

运用系统观念和系统思维，健全完善“动态监测——政策调适——科学督导——质量提升”的教育现代化发展运行机制，符合区域教育发展实际，也是推动区域教育高质量健康发展的重要保障。

1.制定科学合理的区域教育现代化监测方案

监测方案是否科学合理，决定着监测结果是否科学准确。在制定教育现代化监测评价方案时，要深入开展调查研究，建立各级政府不同层次的监测方案，充分发挥各级政府的积极性和主动性，更好地兼顾区域发展共性与独特个性。共性要体现区域教育现代化发展的总体目标和内容，个性则要从实际出发来制定监测方案，充分考虑监测对象的现状，形成一套科学、现实、可行、有序推进的方案。

2.倡导区域政府进行自主发展性监测

区域政府进行教育现代化发展性监测，既要有上级教育督导部门或引入社会评价等外部监测主体，更要提倡本区教育督导部门开展自主监测。因为对本地教育发展情况的知情和了解，决定了自主监测的靶向性和针对性。定期开展自主监测是促进市区教育进行自我调控、自我改进和自主发展的重要环节与手段。当然，受信度与专业度有限等因素制约，自主监测应与外部监测，或上级教育督导部门的监督指导、第三方机构的评估等相结合，确保评估监测的科学性。

3.强化教育督导科学指导反馈职能

教育督导部门要充分发挥监督、指导功能，“督政、督学、评估监测”一体推进，促进教育质量螺旋式提升和发展。要以研订的区域教育现代化指标体系为标准，把区域教育置于经济、社会、科技及文化发展的大背景中，与经济社会现代化发展相适应并相协调。遵循教育发展规律，把握教育整体功能，确立监测体系，分析数据运行和变化情况，通过定量到定性的全面分析，找出区域教育受制约的多种因素和多方面效应，综合给出评价结论，及时反馈，并通过政府的政策调适和完善，提出新要求。通过发挥监督指导功能，督促整改，促进区域教育现代化发展，促进教育质量持续提升。

4.建立基于监测结果应用的政策调适机制

政策的颁布仅仅是政策过程的开始，颁布后需要根据执行反馈和监测反馈进行调整。结果应用和政策运行要正确地反映教育政策价值主体需要，监测过程要科学化，监测程序要规范化，监测数据要真实可靠，只有这样才能对教育现状作出正确的判断。通过认真分析、比较和权衡，获得的评估结论才适当。系统推进教育现代化，要坚持过程性与阶段性相结合、实践性与科学性相结合的原则，对监测发现的比较集中的问题，有针对性地通过制定、修订和完善制度进行相应的政策调适。基于监测结果反馈进行制度调整的教育政策调适过程，是教育“政策制定——执行——决策过程”必不可少的环节，也是贯穿于教育政策完善的全过程，从而促进教育决策水平的提高，形成决策后的执行落实，周而往复不断促进教育质量提升。

[ 参 考 文 献 ]

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[5]本书编写组.党的十九大报告辅导读本[M].北京:人民出版社，2017:45.

[6]绘制新时代加快推进教育现代化建设教育强国的宏伟蓝图[N].人民日报，2019-02-24.

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