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王晓莉：中国百年乡村建设的历史沿革与有效性初探
[基金项目]国家社会科学基金青年项目“社会性别视角下妇女组织参与社会治理的对策研究”（16CSH028）；清华大学中国农村研究院重点研究课题“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系研究”（CIRS2018-7）。
[作者简介] 王晓莉，中共中央党校(国家行政学院)社会和生态文明教研部副教授。
[关键词] 乡村建设；分析框架；有效性；内在机理
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
一、乡村建设的历史地位与分析框架
2017年党的十九大作出中国特色社会主义进入了新时代这一重大政治判断，提出了“两个一百年”奋斗目标，并将第二个百年奋斗目标又划分成两个阶段目标，2020—2035年基本实现现代化，2035—2050年建成社会主义现代化强国。这是我们党首次对第二个百年奋斗目标描绘出宏伟蓝图。乡村振兴战略正是在建成社会主义现代化强国的目标背景下，中国共产党所作出的重大战略举措。在此背景下，党中央开始研究如何实施乡村振兴战略，先后发布了《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》，印发了《乡村振兴战略规划（2018—2022年）》，起草了历史上首部《乡村振兴促进法（草案）》。全国各地兴起乡村振兴的实践浪潮，乡村建设重新走入决策者、实践者和研究者的视野。
从现代化的逻辑来看，一个世纪以前，由于受到外部冲击，传统乡土中国发生了结构性变革，中国共产党带领全国人民踏上了探求国家现代化、乡村现代化的漫漫征程。20世纪20年代末，兴起了一场由知识分子参与的乡村建设运动，被视为百年乡村建设的发端，代表人物有梁漱溟、晏阳初、陶行知等，主要依靠小范围的教育、农村组织和经济改革来推动。地方政府和其他社会力量很少参与。一百年以后的今天，中国共产党站在实现站起来、富起来到强起来的新的历史起点上，提出“乡村振兴”重大战略，对标、对表国家现代化，提出了乡村现代化的时间表和路线图。为此，有必要立足现代化的理论视角，梳理中国共产党领导乡村建设的百年经验，为中短期乃至未来30年的乡村建设提供借鉴。
有别于作为一个历史过程的现代化，“现代化”作为一个新概念出现于20世纪初，作为一种发展理论是第二次世界大战以后才出现的。长期以来，即使西方学术界对“现代化”的理解也无定见。从马克思主义角度看，无论现代化可能出现多少新形式，都能体现出唯物史观的人类发展的统一性：即它的客观社会经济内容“从农业社会（经济）向现代工业社会（经济）过渡”是基本相同的；它的客观衡量标准最终取决于它是否能适应生产力水平和性质、适应现代国际社会的生存和发展条件。[1]1954年，第一届全国人民代表大会提出要实现包括“农业现代化”在内的四个现代化任务。关于农业现代化的研究，主要是基于农业生产力的维度。相较而言，“农村现代化”的概念长期未能上升到国家战略的高度，只是散见于党内文件中。党的十九大正式将其纳入战略高度，首次提出“农业农村现代化”。
尽管中国的现代化研究已经具有了独立的学科地位、学科体系，[2]但很少将农业、农村现代化纳入视野。目前学界对这一概念的认识并未形成共识。[3]本文立足于现代化的理论视野，从现代化作为一种发展战略的角度，将广义的乡村建设界定为一种农村现代化或乡村现代化建设的过程。在乡村现代化建设的过程中，社会结构的变动和社会文化的变迁为其提供了基础，建设的主体直接或间接地参与投入，而建设资源则是作为投入直接影响着建设的过程和结果。由此，提出了一个乡村建设的尝试性分析框架。基于该分析框架，系统梳理我国百年乡村建设的历史沿革，对比分析不同历史时期乡村建设的有效性，并讨论其对完善乡村建设机制存在的理论价值和政策建议。
参照既有研究，将分析框架的四个投入维度分别界定如下：社会结构是指乡村社会一定时期内所形成的较为稳定的组织结构、权力角色以及相互关系。延续此前的研究，大多是从国家-社会关系的角度进行理解的；[4][5]乡村建设主体是指乡村建设的过程中各相关的个体、组织，可以从主体功能的角度进行区分，如政治、经济、社会功能；[6]乡村建设资源是指被人类开发并用于乡村发展的客观存在，结合我国国情，具体可分为国家供给的资源、集体所有的资源、乡村内生的资源三类。[7][8]其中，乡村内生的各类资源往往彼此嵌合，形成不可分割的融合体。[9]三类资源可以从内外部关系的角度进行分析；基于帕森斯式的一般对于文化的理解，[10]本研究将乡村文化界定为蕴含于乡村社会中的一种集体的象征性表述，包括知识、信仰、价值观、制度规范等，具体可采用党的十九大报告中所提出的“自治”“法治”“德治”进行归类。学界此前更多关注的是以文化为治理工具或对象的研究。[11][12]
二、百年乡村建设的历史沿革及主要特征
20世纪以来的一百多年，传统乡土中国发生了重大转变。在此之前，中国封建社会延续长达两千多年，历经多次改朝换代，基本延续着传统“皇权不下县”[13]的“县政村治”[14]模式。清末民初，传统的乡土秩序遭到破坏，士绅精英退出历史舞台，现代国家政权建设刚一开始就陷入“内卷化”。[15]新中国成立后，国家政权建设进入新阶段。从农村土地关系的改革开始，国家对乡村社会进行权力重组，将政权直接延伸到村庄内部，自上而下建立起了“乡（村）政权”“政社合一”“三级所有、队为基础”的治理模式。改革开放后，国家对人民公社的管理体制进行了改革，建立起政社分开的“乡政村治”结构，[16]“村民自治”得以兴起。进入21世纪以来，农村税费改革重塑了基层治理的形态，由“单中心治理”模式逐步走向党领导下的“多元共治”模式。当下中国正处在传统乡土中国向城乡中国的巨大历史转变之中。梳理不同历史时期的乡村建设体系，整体上把握乡村建设体系的历史演变规律，可以为更好地诊断新发展阶段的乡村建设问题提供基础。
（一）社会结构：从单向国家权力建设走向国家乡村双向互动
从传统乡土中国一直到改革开放以前，基本上都是单向的国家权力建设。近代以来，伴随着现代民族国家政权建设，以“权力下乡”为标志的单向国家权力建设启动，[17]国家力图对乡村实行严密控制和资源抽取。新中国成立后，国家进入到新的现代政权建设阶段。国家政权直接延伸到村庄，自上而下建立起严格的支配体系，体现出一种“强制性整合”的特征。[18]先后经历了“区—乡（村）—组”结构（1950—1953年）、“区—乡镇—组”结构（1954—1958年）、“人民公社制”结构（1958—1982年）三个阶段。
改革开放以来至今，国家与乡村的关系开始走向双向互动。1983年，中共中央、国务院发布了《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》。这标志着，国家与乡村之间由国家政权自上而下的总体性支配体系走向以“乡政”为载体的国家政权与以“村治”为载体的乡村社会自治之间的双向互动。其中，以“行政村”为基本单元的“村民自治”具有行政和自治的双重属性。农业税费改革后，又迎来一次嬗变，“村民自治”代行政事务与村民自主治理之间的边界日渐清晰，不少地方采取了清单式或契约式管理。党的十八大以来，随着基层党建和村级农民组织建设的强化，国家与乡村社会的双向互动关系走向深入。
（二）建设主体：从单一主体走向政、经、社分离的多元主体
改革开放以前，基本上是单一主体的乡村建设。传统乡土中国的建设主体是士绅精英，以家族、宗族为主要组织形式。近代以来，部分士绅出现“官僚化”倾向，[19]还出现了一些职业化的地方精英，[20]他们兼具政治与经济的双重属性。新中国成立后，一些“地方精英”作为“四类分子”被打压，党和政府在村一级建立了党支部。为党工作的“积极分子”[21]尤其是贫下中农为主的村级党组织成为这一时期乡村建设的主体。
改革开放以来至今，乡村建设主体逐步走向政治、经济、社会功能分离的多元共治。党的十一届三中全会后，政、经分离，政、社有限度地分离。乡镇政权不直接从事生产管理，而是负责各项社会建设和行政事务。与此同时，村民委员会仍需承担一定的国家行政事务。农村税费改革后，政、经、社关系又发生了新的变化：一方面，加强党的全面领导，基层党组织的职能不断拓展，村两委“一肩挑”“行政化”趋势不断加重；[22]另一方面，集体经济组织和农民合作组织蓬勃发展，成为新时期乡村建设的重要主体。各地因地制宜，或采取适度明晰职责的做法，或采取政经社各类组织分设的做法，后者是大势所趋。
（三）建设资源：从固化的内部循环走向流动的内外交互循环
近代以来一直到农业税费改革以前，建设资源基本上是固化的内部循环。近代以来，随着现代国家政权的建设，传统乡土中国所依赖的伦理道德、宗法秩序等内生性建设资源遭到破坏，外部建设资源相当匮乏。新中国成立后，乡村作为一个具有相对自主性的征税单位和相对独立的公共品供给单位的属性依然延续下来。国家主要是提供政社合一的制度供给，[23]如调动社员或村民义务投工，而对乡村的物质资源投入非常有限。改革开放初期，国家延续了从乡村抽取资源的功能定位，乡村依然没有摆脱建设资源匮乏的困境。
自农村税费改革以来，国家向乡村输入了大量资源，制度取向从“多取”走向“少取、不取”“多予”和“放活”。根据《中国财政年鉴》，2002—2017年中央财政用于农业支出的占比从7.17%上升到9.71%，年均增长率为18.0%。党的十八大以来，通过“放活”政策重新激活了以土地为标志的农村集体所有资源，成为新时期乡村建设资源的重要补充，如组建土地股份合作社、发展农村混合所有制经济。与此同时，各地着力重新激活乡村内生资源，如培育“新乡贤”等。
（四）社会文化：从“礼治”走向“自治、法治、德治”相结合
自近代受西方文化冲击后，基于儒家伦理本位和非正式制度的传统“礼治”文化淡出历史舞台，加之现代国家政权建设过程异化，正式制度未能及时补位，乡村的现代自治和法治文化远未形成。新中国成立后不久至人民公社解体，国家和政党力量介入，一定程度上弥补了“法治”文化缺位的不足。例如，这一时期的乡村纠纷调整，既非“礼治”也非“法治”，而是一种带有行政性或政治性的“调处”。[24]改革开放以来，国家寄望于“自治+法治”的方式，吸纳农民自主参与村务管理。但实践中，自治和法治却遭遇重重挑战和困难，如行政抑制自治、法治建设滞后不利于自治功能发挥等。
作为应对，进入后税费改革时期，中央和地方政府开启了强化德治、法治和自治的创新探索，出台文件，列出主要任务。党的十九大报告明确提出要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，让农村社会既充满活力又和谐有序。2019年6月，中办、国办印发《关于加强和改进乡村治理的指导意见》，分别列出四项德治建设、四项法治建设以及八项自治建设的主要任务。各地积极创新探索，取得了显著成效，走出一条党组织领导的自治、法治、德治相结合的创新之路。
三、不同历史时期乡村建设有效性的对比分析
目前学界关于乡村建设有效性的讨论并不多。从广义来看，乡村建设的有效性可以理解为乡村治理的有效性。党的十九大报告首次提出“治理有效”，并指出“治理有效”是乡村振兴的基础。当前学界有关乡村治理有效的讨论多侧重村民自治的参与性，从政党执政的权威性、国家治理的有效性角度所做的讨论较少。[25]本研究纳入政党执政、国家治理、村民参与三个角度，并结合乡村建设的两个基本内涵——社会秩序和社会发展，[26]构建了一个乡村建设有效性的指标框架（见表1）：社会秩序稳定性、基本公共服务供需平衡性、行政管理事项强度、乡村经济社会发展程度四个指标领域。受研究者对乡村制度与秩序演变的衡量思路启发，[27]结合不同历史时期治理特征，以“+”或“-”来表示有效性强弱，“+”表示强，“-”表示弱，“+、-”的数量多少表示强或弱的程度高低。
“社会秩序稳定性”主要反映的是乡村社会安全，衡量指标采用了纠纷调解等一般民事是否“小事不出村、大事不出乡”的标准，基于20世纪90年代以来有统计数据的“群体性事件”数量来间接反映；“基本公共服务供需平衡性”主要反映国家投入能否满足乡村在教育、医疗、社会保障等方面的基本公共服务需求，国家投入采用财政投入中“农林水支出”的规模来反映；“行政管理事项强度”主要反映乡村自治组织代理国家行政事务的能力，衡量指标是村两委代理行政事务的数量；“乡村经济社会发展程度”反映的是农民个体收入与集体经济发展情况，衡量指标采用农民人均可支配收入与农村集体单位固定资产投资情况。需要说明的是，以上各项指标只有1950年以后的统计数据，此前一个历史阶段的情况只有通过定性描述来间接反映大致趋势。
表1：不同历史时期乡村建设有效性一览表
历史阶段
社会秩序稳定性
基本公共服务供需平衡性
行政管理事项强度
乡村经济社会发展程度
近代以来
---
---
++
--
土改到集体化时期
+++
++
++
+
改革开放到农业税费改革前
--
++
+++
++
后税费改革时期至今
-
+++
+++
+++
（一）乡村社会秩序稳定性
近代以来的国家政权建设时期，传统“礼治”文化遭到西方文化的冲击，外忧内患、战事不断，这一时期的乡村社会秩序稳定性较低，标记为“---”。新中国成立初的土地改革以及集体化时期，国家力量介入乡村，“力治”有效弥补了“礼治”缺位，社会秩序稳定性较高，标记为“+++”。改革开放以来，一方面，村庄原有的资源和利益分配方式发生转变，乡村与国家关系持续紧张，村民自治实践又遭遇合法性危机，社会矛盾增长点猛增。另一方面，国家“送法下乡”改变了乡村社会原有的解纷机制，强化了国家政权在基层的作用，更多民众选择了“信访”“诉讼”等途径。1993—2015年间，群体性事件的数量呈持续攀升态势（见图1）。这一时期社会秩序稳定性较低，农业税费改革前后分别标记为“--”“-”。
数据来源：中国社科院《社会蓝皮书》以及清华大学应急管理研究基地搜集数据。
（二）基本公共服务供需平衡性
近代以来到新中国成立之前，传统士绅逃离乡村以抵制国家向基层榨取税收，登上历史舞台的新精英不再是代表乡民利益的“保护性经纪”[28]，而是带有谋取个人利益的色彩。这一时期，乡村建设的内外部资源都非常匮乏，基本公共服务不能得到有效满足，标记为“---”。新中国成立初的土改到集体化时期，尽管国家对乡村建设的物质资源投入非常有限，但依靠制度投入充分调动了村民参与，水利等基础设施得到大幅改善，标记为“++”。改革开放后到农业税费改革前，国家对农村的物质投入有限，村集体经济衰退[29]，乡村基本公共品供需基本平衡难以维持，标记为“++”。税费改革后，国家向乡村输入大量资源，乡村基本公共品供需大为改善，标记为“+++”。见图2。
数据来源：《中国财政年鉴》。
（三）行政管理事项强度
近代以来，国家的行政权力深入乡村，作为主要制度形式的保甲制度，承担维护乡村治安、承办公差、教化民众的职能。国民党执政时期，政府竭力通过乡村基层政权改革进一步实现对乡村的严密控制。这一时期的行政管理事项强度标记为“++”。新中国成立初期，人民公社、生产大队和生产队分别为基层政权组织机构、上传下达的执行机关或中介组织、组织社员集体经济生活与政治活动的基本单位。这一时期的行政管理事项强度仍标记为“++”。改革开放以来，“村民委员会”具有“准行政组织”的特点，需要承接乡镇政府下派给村级的各项指标任务，并根据完成情况进行奖惩。这一时期的行政管理事项强度较之前有所增加，标记为“+++”。后税费改革后，国家大量支农资源注入，集体所有资源被盘活，代行政事项与依法自治的边界进一步廓清。与前一阶段相比，行政管理事项的内容有所变化，如取消了“三提五统”、落实“计划生育”等政策内容，但强度并未减弱，仍标记为“+++”。表2以《村民委员会组织法》中所列事项为依据，对比分析了1987年、1998年及2010年三个版本中所列村委会主要职能。①
表2 村委会的主要职能及变迁
1987
1998
2010
? 承担本村生产的服务和协调工作
（延续）
（延续）
? 教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境
（延续）
（延续）
? 管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产
（延续）
（延续）
? 宣传宪法、法律、法规和国家的政策
（延续）
（延续）
? 教育村民加强民族团结、互相帮助、互相尊重
（延续）
（延续）
? 支持和组织村民发展各种形式的合作经济
? 发展各种形式的合作经济和其他经济
（延续）
? 筹集本村的公共事务和公益事业所需的费用
? 村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集
? 本村公益事业的兴办和筹资筹劳
? 国家计划生育政策的落实
（延续）
? 调解民间纠纷，协助维护社会治安
（延续）
? 水电费的收缴
? 遵守并组织实施村民自治章程、村规民约
? 救灾救济款物的发放
? 政府拨付和接受社会捐赠的救灾救助、补贴补助等资金、物资的管理使用
? 支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设
? 以借贷、租赁或者其他方式处分村集体财产
（四）乡村经济社会发展程度
新中国成立之前，国家与乡村社会之间基本是资源“抽取”的关系，乡村经济社会只能维持一个低水平的均衡。新中国成立后至取消农业税之前，共产党领导了农民与土地关系的又一次改革，为农村经济社会发展提供了强大动力，极大解放了农村生产力。后税费改革时期，尤其是党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将乡村振兴列为国家战略，农业农村发展取得历史性成就。这一系列成就反映在“乡村经济社会发展”指标上，标记为从弱到强，从“---”到“+”，再到“++”“+++”的发展变化。新中国成立后的统计数据，可采用农民人均可支配收入（1952—2019）与农村集体单位固定资产投资额（1981—2011）来反映，见图3和图4。
数据来源（图3、图4）：《中国财政年鉴》。注：图4此项指标原计划采用集体经济收入数据来反映，但目前没有这一项的统计数据。作为替代，采用农村集体单位固定资产投资额来间接反映，且只有1981-2011年30年的统计数据。
四、结论与启示
中国百年乡村建设的历史沿革就是一个乡村现代化的过程，它反映了在不同历史时期的社会、经济、政治背景下，乡村社会结构和社会文化作为基础条件，不同类型的建设主体参与，调动内外部不同类型的建设资源作为投入，进行互动的过程以及达成的阶段性成果。通过对比不同历史时期乡村建设的有效性，结合对乡村建设历史沿革的特征总结，可以就乡村建设变迁的内在规律作出如下几点归纳：
（一）新中国的成立是百年乡村建设的分水岭，百年乡村建设取得历史性成就的关键在于中国共产党的领导
从本文有关乡村建设有效性的四个衡量指标来看，百年乡村现代化建设的转折点就出现在新中国成立之际。中国共产党领导的新民主主义革命用彻底的方式改变了农民与土地的关系，取得了历史性成就。在土地改革过程中，共产党以村庄为单位来组织村民，乡村社会达到了很高的组织化程度，[30]乡村社会秩序的稳定性也达到了很高的水平。在中国共产党的领导下，利用强有力的政治动员，以低成本的外部资源投入，使得农村的教育、医疗、水利、五保供养等基本公共服务得到大幅改善。
换句话说，从百年乡村建设的历史维度来看，我们必须辩证地看待集体化时代我党领导乡村建设的成败得失。从所取得的巨大成就来看，应该充分肯定其在百年乡建历程中的分水岭意义。集体化时期取得的成就包括教训，也为改革开放以后的乡村建设提供了坚实的物质基础和宝贵的经验准备。习近平总书记强调，党管农村工作是我们的传统，这个传统不能丢。自党的十九大提出乡村振兴战略以来，近四年来的中央一号文件不断强化“加强党对‘三农’工作的领导”，从2018年提出“坚持和完善”到2021年变更为“全面领导”，2019年提出建立“五级书记抓乡村振兴的制度保障”。展望未来的乡村现代化建设之路，依然要坚持和完善党对“三农”工作的全面领导。
（二）改革开放和农业税费改革是新中国成立70多年乡村建设的两次转折点，为乡村建设带来的机遇与挑战并存
改革开放后，乡村社会结构从单向国家权力建设走向国家、乡村双向互动，乡村建设的主体从单一走向政、经、社多元分化。农业税费改革后，挑战与机遇并存的趋势更为明显。挑战方面主要体现在，随着乡镇政权“悬浮化”，村委会、村干部“行政化”或“职业化”，农民的有效动员和参与不足，[31]德治的文化基础持续式微；机遇方面主要体现在，在城乡统筹、农业农村优先的格局下，国家不断加大对农业、农村的资源供给，并持续推进农村深化改革，充分盘活农民集体所有资源。乡村建设的资源从固化的内部循环为主走向流动的内外双循环。
综合目前实践情况来看，需要警惕和防范国家投入与建设成效之间的错配。随着农村改革不断深化，原有的资源和利益分配格局发生了深刻转变，新的社会矛盾增长点随之猛增，而原有的纠纷调解机制也悄然转变。用费孝通先生的话来形容，“法治秩序的好处未得，而破坏礼治秩序的弊病却已先发生”。[32]反映在乡村建设的有效性方面，即乡村社会秩序的稳定性不断下降。在此背景下，难免出现乡村建设“高成本、低成效”的错配结果。[33]
（三）乡村建设的有效性达成有赖于在国家资源、权力下沉与乡村社会的自主治理之间寻求适当的平衡
在各个历史时期，乡村建设的有效性都需要在国家资源、权力下沉与乡村社会的自主治理之间寻求适当平衡。当前，新发展阶段下的乡村振兴，如何寻求这一平衡成为新的时代课题。作为应对，党的十九大以来，提出健全党组织领导下的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。其重点在于，依靠各方力量在乡土社会的基础上构建现代化的治理方式，让“自治”落地，带动“自治”与“法治”“德治”走向融合。
这一改革走向至少有两个关键：一是加强党建引领，完善党组织领导乡村建设的体制机制，并加大对基层乡镇政权的赋权、赋能力度。借助党政力量的适当介入，探索政经社明晰职责乃至分设的创新之路，有效化解现代法治与传统德治之间的张力。此外，充分发挥“互联网+”的多重技术优势。二是充分发挥村民自治单元整合内外部资源的平台作用，积极动员各类社会力量参与乡村建设，尤其是普通村民的实质性参与。培育以自治、法治、德治为抓手的多元化组织载体，丰富村民议事协商形式。找回“自治”、让“自治”落地，带动“自治”与“法治”“德治”走向真正融合。
（本文写作过程中，感谢清华大学公共管理学院、中国农村研究院博士后舒全峰提供的数据支持。）
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[摘 要] 本文从社会结构、建设主体、建设资源、乡村文化四个维度，提出了一个乡村建设的尝试性分析框架。通过梳理我国百年乡村建设的历史沿革及其主要特征，进而从乡村社会秩序的稳定性、基本公共服务供需平衡性、行政管理事项强度、乡村经济社会发展程度四个方面，对比分析了不同历史时期乡村建设的有效性。研究发现，新中国的成立是百年乡村建设的分水岭，乡村建设取得历史性成就的关键在于中国共产党的领导；改革开放和农业税费改革是新中国成立70多年乡村建设的两次转折点，为乡村建设带来的机遇与挑战并存；在新发展阶段，乡村振兴更需要在国家资源、权力下沉与乡村社会的自主治理之间寻求适当平衡。责任编辑：
文章来源：http://www.tianzhishui.com/2021/0427/127623.shtml