基层党政领导干部的协商民主观：认知与影响因素

[基金项目]中共中央党校（国家行政学院）校级课题“多元价值冲突背景下城市治理转型与共识问题研究：基于政府协商的视角”（2019YB008）。

[作者简介]        宋雄伟，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部教授；李锋，中共中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部讲师；孟天广，清华大学社会科学学院副院长、长聘副教授。

[摘 要] 党政领导干部是中国国家治理的重要执政群体，其认知和行为深刻影响着政策在不同地区的实施状况及效果。党政领导干部对于协商民主的评价深刻影响着协商民主的实施成效，决定了协商民主能否更好地发挥其在利益表达、协调关系以及化解纠纷的制度效用。本文基于价值认知—实践认知—实施满意度的逻辑进路，分析基层领导干部的协商民主价值认知、实践认知、实施满意度和影响因素，弥补现有基层协商民主研究偏理论、轻实证的缺憾。实证结果表明，推动基层协商民主的发展，应加大基层党政干部对协商民主的认知，学习先进地方经验，推动制度实践，建立效果评价机制，并出台规范性文件指导基层实践。

[关键词] 基层；协商民主；认知；实践

[中图分类号] D63                                        [文献标识码] A

一、问题研究与分析框架的提出

党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，提出中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。推进协商民主广泛多层制度化，是中国特色社会主义民主政治制度建设的重要内容，也是丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化安排。制度的生命力在于执行，民主政治制度的实施亦是如此。

在政治建设过程中，领导干部的民主观对于中国特色社会主义民主政治制度发展具有深远的意义。随着协商民主研究热潮的到来，学者们逐渐关注到党政领导干部对协商民主的认知和实践，特别是领导干部支持与否、开明与否、积极与否，是影响我国协商民主实施的重要因素。“使民主运转起来”“让治理运转起来”等协商民主实践的可持续生长不仅需要相关制度的保驾护航，而且需要协商民主主体意识的内驱力。[1]中国协商民主的可持续发展深受领导干部价值观念和行为逻辑的影响，有时可能面临“人走茶凉”的难题，领导的意志和决心是决定协商民主能否生存和发展的关键因素。[2]中国协商民主的实践同样受地方领导干部对于协商民主的认知情况[3]、对政治业绩的追求、经济条件和富裕程度[4]、地方领导人是否开明[5]等因素的影响。比如，浙江省泽国镇参与式预算的协商民主实践之所以能够持续进行，重要条件在于镇党委书记的积极协商意识和态度；浙江温岭的协商民主实践得益于党委干部对协商民主规则的共识，并将这些共识观念转化为政党的文件形态，引导协商民主制度变迁，促进协商民主的制度实践。有学者从公众参与的协商民主出发，考察协商民主实施满意度在公众协商途径及其实施周期，以及不同职务级别、单位类型和地区的领导干部之间的差异。[6]还有学者就处级官员表达真实意愿的态度如何影响协商效果做了实证研究，发现对协商结果有积极预期、对民主持包容性态度和对官员和群众关系认知比较开明的官员更容易表达真实意愿。[7]

综上所述，党政领导干部对于协商民主价值和实践的认知深刻影响其在地方治理中应用协商民主的成效和满意度，对于推动协商民主广泛多层制度化发展起着关键作用。特别是在基层，非参与性政治文化影响了基层在政治、经济和社会等社会问题进入政策议程，并成为公共政策问题的可能性。因此，党政领导干部在协调和处理基层关系与基层事务中，更加凸显其“主动性作为”的重要性，要科学合理地采取协商民主的方式，以实现合理合法地运用行政权力，主动呈现基层富有特色的政策议题。基于价值认知—实践认知—实施满意度的逻辑进路，本研究旨在进一步拓展和丰富不同地域党政领导干部协商民主观的研究领域，分析西部T省基层党政领导干部的协商民主价值认知、实践认知、实施满意度和影响因素（见表1）。

表1 分析框架与变量测量

　　

价值认知

协商民主的熟悉程度

协商民主是什么

实践认知

协商民主的工具功能

协商决策观（直接利益冲突型、间接利益冲突型）

协商渠道（制度化、非制度化）

协商民主的实施满意度

价值认知、实践认知与实施满意度

认知与社会稳定的关系

认知与决策观的关系

认知与协商渠道的选择

认知、实践评价与实施满意度的关系

二、数据来源及研究方法

为深入了解T省党政部门实施社会主义协商民主的现状与趋势，2018年，笔者开展了“T省实施中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见”问卷调查。本次问卷调查以T省党政部门干部的基层、所处的党政部门类别为配额依据，配额抽取调查样本，并在T省的党政部门中进行发放。

基于研究主题限定，本研究最终分析对象为402份，受访干部从党政部门类别来看，党的系统中干部占49.8%，政府部门干部占50.2%，两者的比例也基本保持在1：1。根据频数分析，在402位分析对象中，男性占74.9%，女性占25.1%。受访干部的年龄在22岁到60岁之间，平均年龄为39岁，其中40岁以下的占55%，41岁至60岁的占45%。在教育文化程度上，大专及以下的占25.8%，本科占68.5%，硕士研究生及以上的占5.7%。在政治身份上，中国共产党党员占总人数的96.8%，共青团员占1.5%，群众占1.2%，民主党派和无党派人士占0.5%。在职务级别上，科级干部占44.1%，处级干部占35.7%，厅（局）级干部占11.2%，其他级别占9%。

基于这些问卷调查，本研究综合使用描述性分析和回归分析方法。通过描述性统计，试图揭示T省领导干部对于协商民主的价值认知、实践和评价；通过回归分析方法，探索影响领导干部对于协商民主的认知、实践和评价的因素。

三、T省基层党政领导干部对协商民主的价值与实践认知

第一，基层党政领导干部对协商民主的熟悉程度不够高。根据分析可知，党委干部对协商民主熟悉的比例为43.2%，政府干部对协商民主熟悉的比例为37.2%。为进一步确认干部熟悉程度的准确性，我们还对党政领导干部是否听说过浙江温岭的民主恳谈会作了补充性调查，结果显示，党委部门和政府部门听过温岭实践的比例分别为21.2%和25.4%，两者无显著差异。

第二，基层党政领导干部对协商民主内涵呈现决策论、制度论和治理论的认知。整体来说，党委部门和政府部门的基层干部对协商民主的认知无显著差异。绝大多数基层干部认为协商民主是一种民主决策方式，党委部门和政府部门的比例分别为78.6%和69.4%，还有超过55%的党政干部认为协商民主是促进群众参与的具体机制、公开讨论做决定的制度形式，约40%的党政干部认为协商民主是化解冲突矛盾的治理路径。少于20%的党政干部认为协商民主是一种公共部门的日常工作方式。

第三，基层党政领导干部认为民生保障、社会秩序、政府高效清廉更加直接有利于基层的社会稳定发展，没有将协商民主作为社会稳定发展的最重要措施。问卷中将“推行协商民主”与“减少行政审批”“做好精准脱贫”“加强反腐败力度”“强化社会维稳”与T省社会发展稳定并列进行提问，在对比中分析党政干部如何看待协商民主之于社会稳定的关系。调查发现，分别有46.6%和43.1%的党委干部和政府干部认为协商民主有利于社会稳定。相比而言，党委干部和政府干部分别有82.5%和83.2%的认为，做好精准脱贫最有利社会稳定发展。此外，党委干部分别有71.4%、67.7%和55.5%的认为强化社会维稳、加强反腐败力度和减少行政审批有利于社会稳定发展；政府干部分别66.3%、61.2%和61.2%的认为强化社会维稳、加强反腐败力度和减少行政审批有利于社会稳定发展。

第四，基层党政领导干部认为协商民主更多适用于“直接利益冲突型”决策。在问卷中，笔者直接询问“您认为解决下述政策问题，应该采用投票决定，协商决定，还是政府直接决策”，具体政策场景包括：火车票定价、土地拆迁和征用补偿标准制定，排污企业选址，生活用水、电、燃气价格调整，领导干部任免，政府工作规划，评价政府工作成绩，编制街道或乡镇一级政府行政经费预算等。针对不同决策场景，笔者按照直接利益冲突型决策、间接利益冲突型决策两个维度进行划分，调查发现，在具体设计的八个场景中前四项涉及到普通公民的直接利益冲突，后四项则更多关涉的是政府事项，并不与公民发生直接利益关系。为了更好分析，笔者将前四项中至少三项选择“协商决定”的受访者编码为协商民主的“直接利益冲突型决策”，将后四项中至少三项选择“协商决定”的受访者编码为协商民主的“间接利益冲突型决策”，结果显示，52%的受访者同意“直接利益冲突型决策”，即应该在与公民利益冲突激烈的领域适用协商民主，其中党委部门和政府部门的比例分别为52.6%和51.4%，而仅有17.6%的受访者持“间接利益冲突型决策”看法，其中党委部门和政府部门的比例分别为14.6%和20.3%，党委部门更偏好于在“直接利益冲突型决策”中适用于协商民主。

第五，基层党政干部显示更加偏向于协商民主的制度化渠道。协商民主的渠道选择主要从“如果党委政府和群众协商对话，您比较赞成以下哪几种方式”来测量，问题中包括多个选项。笔者将决策听证会、干部定期接待群众、党政机关定期收集群众意见归为制度化渠道，即“要求大家共同遵守的办事规程或行动准则”。而通过一般的党务会议向群众开放、在重要的党务会议中群众代表列席、信访① 归纳为非制度化的渠道。统计分析中，受访者所选的制度化渠道的选项数量多于非制度化渠道的选项，则判定为制度化渠道偏好，其他则为非制度化渠道偏好，显示出67.2%的基层干部在协商民主过程中具有制度化渠道偏好，党委部门和政府部门的比例分别为68.5%和66%，32.8%的基层干部具有非制度化渠道偏好，党委部门和政府部门的比例分别为31.5%和34%。

对协商民主满意度的评估。在问卷中，笔者直接询问“总体来说，您对T省贯彻实施社会主义协商民主的满意度如何？”来测量受访者对于协商民主实践效果的评估，其中选择非常满意和比较满意的认为是对于协商民主的实践效果满意，其他则认为不满意，结果显示满意的比例为55.6%，其中党委部门和政府部门的比例分别为58.3%和53.1%，不满意的比例则为44.4%，党委部门和政府部门的比例分别为41.7%和46.9%。

四、基层党政领导干部价值认知、实践认知与实施满意度的关系

为了便于探索党政领导干部价值认知、实践认知、实施满意度之间的关系，笔者利用逻辑斯蒂回归，分析协商民主实践评价与协商民主认知，协商民主满意度与协商民主实践的关系。为了分析是协商民主相关变量还是领导特征变量发挥更重要作用，笔者在第一步回归中仅仅放入协商民主相关变量，在第二步回归中则加入领导特征变量。

（一）基层党政干部协商民主熟悉度与社会发展稳定关系

从表2可知，对协商民主的熟悉度及其内涵的认知等各因素均不影响协商民主在T省社会稳定中所发挥的作用。从模型1a和模型1b可知，基层党政领导干部是否对协商民主的认知积极，不影响其对于T省社会稳定的看法。实证结果表明，T省党政干部普遍认为，维护T省社会稳定与协商民主没有直接关系。这种现象的存在有两种可能：一种是价值上不认可协商民主在促进社会稳定上可以发挥的作用；另一种是价值上认同，但实践评价较低，存在工具性认知偏好，也对协商民主发挥的稳定作用持否定态度。

表2 影响协商民主对稳定作用的要素分析：基于逻辑斯蒂回归

模型1a：影响协商民主在T省稳定中作用

模型1b：影响协商民主在T省稳定中作用

领导特征

   

党委部门（政府）

 

1.206

协商民主认知

   

协商民主整体熟悉程度

0.875

0.880

协商民主实践熟悉程度

1.387

1.343

协商民主作为制度形态

1.302

1.315

协商民主作为民主决策

1.159

1.124

-2LL

491.58

490.060

R2

0.019

0.024

注：***表示0.001的显著水平，**表示0.01的显著水平，*表示0.05的显著水平,a表示0.1的显著水平。

（二）协商民主熟悉度与决策观偏好和协商渠道的选择

从表3中的模型2a可知，在90%的置信区间下，越熟悉温岭地区的协商民主，越可能认可在利益冲突的领域应用协商民主。在大量研究温岭地区协商民主实践的学术成果中分析了从“走过场的非利益直接冲突型”到“扎实回应关切的直接利益冲突型”的决策领域转变。从“消防安全、警民共建、计划生育等”一般性议题转向“老旧小区停车、学区调整、学前教育网点布局、小餐饮经营秩序整顿、村自留地开发以及 ‘三改一拆’后再利用”等具有直接利益冲突性质的问题。

第一，基层党政领导干部通过政策学习熟悉“温岭协商治理创新”实际效果的群体更加偏向于信任协商民主给解决基层所带来的积极效果，也更加愿意在与人民群众更加直接利益相关的政策议题上展开对话。在加入了领导特征后，模型2b的结果显示，协商民主的价值认知对于在利益冲突型决策的影响不再显著。

第二，越认可协商民主是一种公开平等讨论做决定的制度形式，越认为在间接利益冲突的领域应用协商民主。协商民主是一种制度形式，遵循公开和平等的原则，通过讨论的方式，达成共识。基层党政干部越认同协商民主的决策制度观，会更容易选择在“编制政府工作规划”，或“编制预算”等方面应用协商民主，通过在这些“间接利益冲突的领域”来通过公开平等的对话，达成决策的共识，进而避免转化为“直接性的利益冲突”。在加入领导特征后，模型3b的结果显示，协商民主作为制度形态对于在间接利益冲突型决策的影响不再显著，仅有领导特征因素成为显著性要素。

第三，越熟悉温岭地区的协商民主，越认可通过制度化渠道的方式来应用协商民主。温岭协商治理的实践是不断向着制度化的方向发展完善的，从“单纯的改善干群关系”，到“具有一定的决策咨询功能”，再到以“民主恳谈”和“参与式预算”为代表的协商治理制度创新和发展，成功地使协商民主通过制度化的渠道定型和稳定。从“领导体制”，到“协商制度”，再到“具体操作程序”都构成了温岭协商治理制度化的重要元素。逻辑斯蒂回归显示，基层党政干部越是熟悉温岭协商民主的制度化发展过程，越认可将协商民主在基层以制度化的渠道予以创制，并最终稳固定型。但在加入了领导特征后，模型4b的结果显示，温岭民主恳谈会的熟悉程度对于在间接利益冲突型决策的影响不再显著，仅有领导特征因素成为显著性要素。

总之，通过逻辑斯蒂回归可知，在加入领导特征后，协商民主熟悉程度与决策观偏好和协商渠道的选择之间并无存在直接关系。这表明关于协商民主的价值认知尚未转向协商民主的实践认知，也并未在很大程度上影响协商民主的现实制度选择。

表3 协商民主熟悉度与决策观偏好和协商渠道的选择

模型2a：影响协商民主在直接利益冲突型决策作用

模型2b：影响协商民主在直接利益冲突型决策作用

模型3a：影响协商民主在间接利益冲突型决策作用

模型3b：影响协商民主在间接利益冲突型决策作用

模型4a：影响协商民主是否使用制度化渠道

模型4b：影响协商民主是否使用制度化渠道

领导特征

           

党委部门（政府）

 

1.031

 

0.606 a

 

1.250 a

实践认知

           

协商民主整体熟悉程度

0.903

0.909

0.942

0.920

1.032

1.053

协商民主实践熟悉程度

1.654a

1.490

1.029

1.098

1.705a

1.469

协商民主作为制度形态

0.975

0.991

1.72a

1.711

1.145

1.174

协商民主作为民主决策

1.381

1.352

1.496

1.619

0.896

0.831

-2LL

491.595

447.947

306.898

300.794

445.987

433.983

R2

0.025

0.039

0.021

0.050

0.017

0.062

注：***表示0.001的显著水平，**表示0.01的显著水平，*表示0.05的显著水平,a表示0.1的显著水平。

（三）影响党政干部协商民主满意度的因素

在测量基层党政干部协商民主满意度时，我们将“熟悉度、内涵认知、协商民主的工具价值、协商民主的决策观、协商民主的渠道选择”等作为自变量。为了检验模型的稳健性，在模型5a中仅放入关于协商民主的认知因素，在模型5b中则另外加入关于协商民主实践因素，因此模型5b为全模型。

表4影响协商民主满意度的要素分析：基于逻辑斯蒂回归

模型5a

模型5b

领导特征

   

党委部门（政府）

1.185

1.062

协商民主认知

   

协商民主整体熟悉程度

0.780a

0.746a

协商民主实践熟悉程度

1.502

1.495

协商民主作为制度形态

2.277***

2.021** 

协商民主作为民主决策

1.535

1.919*

协商民主实践评价

   

间接利益冲突型决策

 

1.677

直接利益冲突型决策

 

0.849

制度化渠道偏好

 

0.795

协商民主对稳定的作用

 

0.855

-2LL

430.817

376.676

R2

0.083

0.102

注：***表示0.001的显著水平，**表示0.01的显著水平，*表示0.05的显著水平,a表示0.1的显著水平。

在表4中，通过对比分析模型5a和5b不难发现，相关变量对于协商民主满意度的影响完全一致，而且在模型5b中拟合优度和R2都进一步优化，显示出协商民主认知和协商民主实践都共同影响对于协商民主的满意度。基于此，笔者将直接分析模型5b的结果。

根据模型5b的结果，将协商民主视为“通过公开平等讨论做决定的制度形式”和“民主决策的方式”的领导干部，更容易对T省的协商民主实践状况表示满意。结果显示，在基层做好人民政协作为重要渠道和专门协商机构的协商制度安排，丰富和完善人民代表大会联系群众的制度安排，以及政府所专门设计和安排的与群众对话的政策，是提升协商民主满意度的有效措施。此外，越熟悉协商民主，越了解温岭民主恳谈会实践的领导干部，对T省的协商民主实践反而不太满意。这说明基层党政干部对于协商民主的积极认知还未能有效转化为处理公共事务时的协商实践。

五、结论与建议

作为新时代中国共产党治国理政重要法宝的群众路线的新型载体，协商民主在推进基层治理体系和治理能力现代化，促进利益表达，加强政治沟通和提升公众参与等方面起着关键作用。本文通过T省问卷调查，对基层党政领导干部的协商民主价值认知、实践认知和影响因素作了分析，拓展了协商民主在西部地区的实证研究，得出在认知和实践方面的一些新发现。为了进一步推动基层协商民主作为重要制度的发展，笔者意在提供一些有益的建议：

第一，需要进一步加大党政领导干部对协商民主的认知。推动基层党政领导干部对协商民主的熟悉度，纳入“源头治理”框架，树立紧密依靠基层人民群众的意识。注重向有协商民主成功实践经验的地方政府学习。地方政府相互间进行政策学习，是地方政府创新的一种有效工作机制。本研究证明，越是熟悉温岭协商民主经验的干部，越会倾向于在一般性实践中积极尝试并应用协商民主的治理经验。

第二，积极推动作为制度形式和决策形式协商民主的政策实践。经验证明，积极推动相对成型的协商民主实践，特别是着力在党政干部易接受，较稳妥的领域进行协商民主实践，非常有利于为在更大空间推行协商民主发展奠定良好的基础。比如，在决策领域中，可以在更大范围内推广“间接冲突型利益”的协商决策，之后，逐步在更多具有直接冲突利益的领域中运用，有利于推动社会公众的获得感。

第三，建立协商民主实践的效果评价机制。调研表明，基层党政干部对协商民主的效果预期比较低，不认为可以提升公众支持度，无法化解社会矛盾和促进利益表达。因此，在积极推动基层自治地区协商民主政策实践的同时，要不断累积协商实践评估，不断完善实践做法，提升基层党政干部对协商民主的信心，尽而转化为主动的通过协商民主的方式增进各基层群众在管理国家事务、地方事务、社会事务，管理经济和文化事业的理解与互信，有效增强基层的凝聚力和向心力。

第四，建立协商民主实施的保障机制。以党内规范性文件的方式进一步明确基层实施协商民主的重要意义、指导原则、实施渠道和反馈机制等，进一步指导基层实施协商民主的实践工作，统合“七大协商渠道”，鼓励协商民主建设探索创新，尊重基层的首创精神，注重实践经验提炼总结，并适时上升为制度规范。基层党委应努力把协商民主建设贯穿于各领域，树立协商民主建设先进典型，发挥好示范引领作用。

[ 参 考 文 献 ]

[1]聂伟.党委干部协商民主认知对协商实践及效果评价的影响——基于地方官员问卷调查结果的分析[J].经济社会体制比较，2016(5).

[2]何包钢.地方协商民主制度会持续发展吗? [N]．学习时报，2006－10－23．

[3]李锋,宋雄伟.少数民族地区地方官员的协商式决策观及影响因素——基于西藏党政干部问卷调查的潜在类别分析[J]. 行政管理改革, 2019(7).

[4]何包钢,陈承新.中国协商民主制度[J].浙江大学学报(人文社会科学版) , 2005(3)．

[5]何包钢.中澳两国协商民主实践之比较[N].学习时报,2007－12－03．

[6]李强彬,谢星.中国特色公众协商途径与协商民主实施满意度—基于12省市领导干部的问卷[J].国家行政学院学报，2017(1).

[7]王艳.官员认知对协商民主的影响——基于地方官员问卷调查的分析[J],国家行政学院学报，2017(2).

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文章来源：http://www.tianzhishui.com/2020/1224/117247.shtml