国家治理能力提升背景下财政监督体系构建研究

[基金项目]国家社会科学基金重大项目“实质性减税降费与经济高质量发展研究”（19ZDA070）。

[作者简介]     马海涛，中央财经大学副校长、教授、博士生导师；肖鹏，中央财经大学研究生院副院长、教授、博士生导师。

[摘 要]        财政是国家治理的基础和重要支柱，国家治理体系现代化需要有与之相适应的现代财政制度。通过梳理“国家分配论”和“公共财政论”理论框架下财政职能的差异，笔者认为理论界需要跳出经济学视野，从政治学、管理学、法学等多学科视角来重新界定国家治理能力提升背景下的财政职能，并且需要进一步强化财政的监督职能。从推进国家治理体系和治理能力现代化、建立现代财政制度的改革目标出发，提出强化财政大监督理念，构建“全面覆盖、全程监督、全员参与”财政监督工作机制的政策建议。

[关键词]        国家治理；财政职能；全覆盖

[中图分类号] D63 [文献标识码] A

财政职能是财政作为一种分配活动所具有的内在功能，是财政与生俱来的属性。学术界关于财政职能的认知，经历了传统计划经济时期“国家分配论”理论体系下的财政职能和“公共财政论”理论体系下的财政职能。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出我国全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”，并且做出“财政是国家治理的基础和重要支柱”的重要论断。国家治理理论背景下的财政职能如何界定？监督职能是否是财政的固有职能之一？财政监督与会计监督、审计监督、立法监督、司法监督、社会监督等其他监督形式的关系如何协调？财政监督能力如何提升以及财政监督方式如何创新？面对这些现实问题，笔者将跨学科探讨国家治理理论背景下的财政监督职能定位、原则、制度框架等内容。

一、“国家分配论”理论框架下的财政职能认知

“国家分配论”是我国传统财政理论的主要流派之一，其区别于其他财政理论流派的最具特色之处，在于对财政本质问题的研究。“国家分配论”以马克思主义国家学说为依据，通过层层“剥笋”式的剖析，揭示出财政与国家之间所存在着的本质联系。[1]国家分配论的核心观点可以概括为以下三点：即财政随国家的产生而产生，财政与国家有本质的联系；财政参与社会总产品与国民收入的分配；财政是以国家为主体的分配关系。“国家分配论”属于理论财政学范畴，说明了财政是什么，或什么是财政的问题。同时，“国家分配论”也是对一切社会形态的财政所作的理论概括，它适用于一切社会形态，也就不存在只适用于计划经济，而不适用于市场经济的问题，同时不存在过时与不过时的问题。国家分配论的科学性在于概括了一切社会形态的财政本质——财政是以国家为主体的分配。

新中国成立以来，我国财政学界基本上是在计划经济的背景下探索财政职能，由此对财政职能的认识也深深地打上了计划经济体制的烙印。按照中国本土成长的财政学派“国家分配论”流派的观点，财政职能的演变从最初的分配、监督“二职能论”到20世纪80年代分配、调节、监督“三职能论”（也称“旧三职能”说）和筹集资金、运用资金、调节经济、反映监督的“四职能论”。从1949年新中国成立以来到1998年全国财政工作会议明确我国财政改革的目标是构建与社会主义市场经济相适应的公共财政框架，财政学界关于财政职能的论断中，财政监督职能一直包括在内，是财政本身所固有的职能。20世纪90年代以来，随着探索建立社会主义市场经济体制，学界对西方财政经济理论的引进达到高潮，对财政职能的认识也与时俱进，财政理论界更多地认为，市场经济下财政具有资源配置、收入分配和稳定经济三大职能（也称“新三职能”说）。

二、“公共财政论”理论框架下的财政职能认知

关于财政职能的认知，西方经济学中的重商学派认为财政具有分配职能、调节职能，古典学派认为财政仅具有分配职能。凯恩斯学派的代表人物之一、美国财政经济学家理查?A?马斯格雷夫，在其出版的著作《美国财政理论与实践》一书中，对财政职能进行了明确、系统而权威的论述，把财政职能拓展为资源配置、收入分配、经济稳定三项职能。

改革开放以来，伴随着经济社会体制改革的推进，财税体制也不断进行着探索性改革，并逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的财税体制基本框架。在1998年全国财政工作会议上，决策层适时提出建立公共财政基本框架，标志着财税体制改革由碎片化的局部调整步入系统性的整体机制构建。自此，“公共财政”一词正式进入了官方话语体系，公共财政制度的目标是构建与社会主义市场经济体制相适应的财政制度。自从提出构建公共财政框架后，西方财政学家马斯格雷夫的“新三职能”说，即资源配置、收入分配、稳定经济三大职能，开始占据中国财政学理论和教科书的主流阵地。其中，资源配置职能是指政府通过财政收支以及相应的财政税收政策，调整和引导现有经济资源的流向和流量，以达到资源的优化配置，实现最大的经济效益和社会效益的功能。收入分配职能是指财政收支活动客观上具有能够对各社会集团及其成员拥有的国民收入发挥直接与间接影响，进而缩小收入差距、实现收入分配公平的功能。经济稳定职能指政府财政通过对社会总供给和社会总需求的调节，解决市场不能自发解决的宏观经济问题，以达到促进经济稳定增长，缓解通货膨胀和失业压力的目的。

三、“国家治理”理论框架下的财政职能定位

财政，顾名思义，“以政控财、以财行政”。“以政控财”是指财政是国家政权体系依据社会管理者的政治权力掌握社会总财力的一部分；而“以财行政”，则是通过财政的运行来履行政府的职能。财政与政治密不可分，而马斯格雷夫的“三大职能论”主要是从财政作为经济杠杆、一种调控经济的工具而得出的结论。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“财政是国家治理的基础和重要支柱”论断，已经将财政超越了经济范畴的概念，上升到国家治理的政治学、法学层面。因此，如果仅仅从经济学的视角，将“财政”作为政府调控经济的工具来提出财政职能，就过于视角狭隘。而必须从政治学、管理学、经济学多学科视角来重新界定现代财政制度框架下的财政职能。

现代财政制度与公共财政相比，其基点是治理。如果说公共财政是与社会主义市场经济相适应的财政制度框架，那么现代财政制度就是与国家治理体系现代化相适应的财政制度框架，是一种“治理财政”模式。现代财政制度在一定程度上是效仿“现代企业制度”的公司改革思维和治理理念，目标是发挥财政在国家治理中的基础性重要作用，规范、法治、民主、透明，是现代财政制度的鲜明特色。

财政监督管理职能寓于财政资源配置、收入分配和稳定经济职能之中，辅助于这些职能并独立发挥作用。在社会主义市场经济条件下，财政监督与资源配置、收入分配、稳定经济职能都是财政固有的职能，它们彼此相互关联、相辅相成。财政监督对资源配置、收入分配、稳定经济三项职能的实现具有促进、规范、优化和保障的作用。财政监督通过反映、督促、检查和制裁等活动，及时发现和纠正预算编制和执行中的偏差，保证财政分配和管理的合规性、合理性和有效性。财政监督通过对财政资金运行的跟踪、检测、分析、反映，为宏观经济调控提供决策依据；通过对财政资金流向及其效率的判断，为财政资源的有效配置和经济的稳定发展提供保障；通过对财政资金绩效的监督，为各级政府部门构建协同监管机制和改进财政管理水平创造条件。[2]

四、国家治理能力提升背景下的财政监督核心要素

推进国家治理能力提升和治理体系现代化，强化对权力运行的监督和制约机制，离不开监督制度体系、监督机制的构建。使人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督等有机贯通、相互协调。就财政监督而言，为了使财政作为国家治理的基础和重要支柱的职能进一步强化提升，需要从权力来源、监督范围、监督方式、监督方向等方面进行优化升级和流程再造。[3]

（一）财政监督行为法治化

推进国家治理体系和治理能力现代化，建立现代财政制度，首先就是要建设法治财政。财政法治化就是要对公共部门和市场主体提出财经纪律、规范秩序，通过财政监督促进政府和市场有序协调运转，防止权力随意扩张而损害社会公众利益。按照完善立法的要求，打造法治财政，应尽快建立和完善财政法律、法规和制度，规范各种财政分配关系和行为，促进政府和市场、社会有序协调运转。[4]

（二）财政监督程序标准化

在现代财政制度下，财政监督程序的标准化即是将行为标准化、流程标准化、任务标准化、责任标准化。财政监督程序标准化的本质是维护财政监督工作人员和财政监督相对人双方的程序正义。财政监督标准化管理是按照财政科学化、精细化管理的要求，积极探索和掌握财政监督业务的客观规律，对每一个部门、每一项工作、每一条流程、每一个环节、每一个岗位建立科学、细致的标准规范，并加以管理，从而形成统一的思想认识和行动步调，以提升财政监督工作的质量、效率和水平。财政监督程序的标准化必须与财政监督行为的制度化、范围的全面化、方式的信息化以及工作的绩效化相辅相成、协调一致。

（三）财政监督范围全面化

财政监督范围应覆盖财政收支活动的各个方面及各个环节。首先，应从事后检查向事前审核、事中控制和事后检查全过程监督转变，实现对财政运行的全过程、全方位监督。通过将财政监督关口前移，延伸到事前和事中，贯穿于预算编制、执行和决算的各个环节，及时发现并纠正问题，提高预算编制的科学性、合理性和预算执行的及时性、规范性、有效性。其次，推动财政监督范围从定点检查向全面检查转变，把财政监督扩展到整个面上的核查、调研、分析，由点及面、点面结合，不断拓展财政监督的广度和深度，实现对财政运行的全方位监督。

（四）财政监督方式信息化

财政监督本身是一项工作量极大的业务，尤其是各级部门的多头化、财政收支的多样化、财政风险的多元化，都需要投入极大的精力去甄别计算，如果一味依赖于人工化的统计抽样等手段，根本无法保证财政监督的实效性。现代财政制度下，要实现国家治理能力现代化，首先就要保证工具方法的智能化现代化。在高速膨胀的经济信息量下，先进的计算机技术已经广泛应用于财政管理和财政监督密切相关的各个领域，财政监督亟需在方式、手段和技术上进行一次全新的变革，为进一步提高财政监督效率提供技术支持。

（五）财政监督目标绩效化

长期以来，我国财政监督的目标主要为合规性审查，弱化了针对财政资金的绩效监督，即强调对与错的评判，忽视了好与差的评价。随着财政绩效管理的实施和财政改革的不断深化，财政资金绩效问题将日益受到关注，绩效监督也逐步成为财政监督工作的重要内容。[5]

五、国家治理能力提升背景下的全流程财政监督体系构建

（一）强化财政大监督理念，构建“全面覆盖、全程监督、全员参与”的财政监督工作机制

加强部门内部控制建设，推进预算绩效管理，推广运用政府和社会资本合作、政府购买服务等财政管理方式的变革，也带来了财政监督内容和组织形式的变化，推动“财政大监督”的理念创新。[6]财政“大监督”理念要求实现“全面覆盖、全程监督、全员参与”的财政监督工作机制。[7]即对所有政府性资金的全覆盖，对财政资金、财政行为的全程监督，并要求财政系统的各级人员自觉成为监督主体，进行有效的内部控制，加之系统外的人大监督、审计监督及社会监督等。

在强化财政大监督理念、推进财政大监督模式中，首先，创新财政监督的组织方式。整合监督力量，探索与审计、纪检监察、税务等部门合作，开展联合检查。其次，创新财政监督的思维方式。从“纠错型”向“预防型”，从“安全性合规性”向“效益性”转变。再次，探索构建事前审核、事中监控、事后处理相结合的全过程监督方式。构建财政监督和财政业务管理之间的互动沟通机制，使监督机构能够及时掌握财政运行的工作信息，便于开展日常性监督和全程监督。同时，运用信息化监督手段。使用监督检查软件，开展网络监控，建立顺畅的及时分析监控系统运行机制等。最后，建立监督成果应用制度。加强处罚力度，充分反馈监督成果。

（二）厘清财政监督相关主体的职责范围

一个完整的财政监督体系应包括完善的财政监督主体、组织管理流程、法律制度框架，而目前我国在财政监督体系中存在着监督主体平行化与职能重叠化，财政监督主体缺乏协同机制，财政监督主体与监督客体之间信息不对称等问题，对我国财政监督主体职能的履行以及监督效果的实现带来明显的负面影响。为此，应厘清财政监督主体的职责范围，构建良好的财政监督主体相互制约与协调机制，加强财政监督主体与监督客体之间信息的沟通，明确财政对预算管理的统一领导，逐步形成“以财政监督为核心、人大宏观监督为重点、审计等外部监督为载体、社会监督为补充”的多维度、综合性“大监督”体系。同时还要增强各预算监督主体的自身建设，以提高各预算监督主体的监督能力。

（三）构建各监督主体相互制约与协调机制

在预算监督的准备阶段，财政部门需要对各部门预算编制的准备情况进行监督，并汇总材料上交人大，由人大对其进行审查批准。在人大通过政府预算之后，交由预算执行部门执行预算。若需要对预算进行调整，同样需要向人大提交申请，经过人大审议后才能执行。在预算执行过程中，财政部门要对预算资金的使用进行监督，并对预算资金的使用结果进行绩效评价。在每年年末，由审计部门对预算使用的全过程进行审计，对预算资金使用情况进行总结，指出不足。最后，由司法机关对其中违法和违规使用预算资金的行为进行追查，有贪污腐败行为的应受到审判和惩处。社会监督则应贯穿于政府全监督过程，成为预算监督的外部条件。[8]未来还应充分发挥专职监督机构的横向联系和纵向联动职能。加强专职监督机构与人大、预算执行部门等的联系，构建畅通的统筹协作和信息反馈机制。加强中央与地方、省市县间监督体系的联动，有效利用财政监督资源，形成监督合力。

（四）加强财政监督信息化建设

财政监督活动贯穿于财政收支活动的全过程，财政监督人员要及时掌握预算收入的上缴、入库和预算支出的拨付、使用情况，这些信息都是通过大量的统计数据来反映，这些数据的掌握与信息化程度有密切关系。同时，随着财税体制改革的深化，建立公开、透明公共财政体系的要求越来越迫切。部门预算、政府采购、国库集中支付等重大的预算改革，都离不开强大的信息网络和信息系统的支持。

1.实现财政监督部门与相关部门、单位的信息共享

财政监督活动在现实生活中会涉及财政所覆盖的各行政单位、事业单位、企业的信息数据。为了整合现有的财政监督信息，打通财政部门内部、财政部门同其他行政管理部门（如税务机关、国资部门、海关、法院等）之间以及与企业、银行等单位的信息壁垒，应在财税部门之间、财税部门与其他经济部门之间，中央财政与地方财政之间、国税与地税系统之间实行计算机联网和信息共享。

2.建设财政监督基础信息库

财政监督部门应通过建立财政监督信息库，开发财政监督专用监控软件等措施，建立健全实时动态的网络监控预警机制，及时发现、纠正财政运行中存在的问题，以全面提高财政监督效果。同时，要积极建设财政监督法规政策信息库（政策库）。包括：国家法规数据库、规范性文件库、部门预算标准库、非税收入政策库、财政局审批程序库、业务流程标准库。

3.推动信息化手段在财政监督过程中的应用

财政监督要及时收集、处理、传递、分析大量的信息，离不开现代信息技术的支持。要灵活运用各种分析预测方法，加快发展成果向财政监督信息技术的转化，采用先进的信息技术，建立起高效的财政监督信息收集和监督辅助系统，将有问题的监督对象排查出来，及时预警，查找问题，促进财政监督整体水平的提高。

（五）加强监督成果应用，构建责任追究机制

财政监督管理应在做好过程监督的基础上，向监督成果应用方面倾斜，将监督成果作为调整财政支出、完善财政政策和合理安排预算的重要依据，从而积极构建监督成果转化机制。首先，建立监督报告制度和监督成果转化专项报告制度。财政监督机构定期和不定期向本单位报告监督情况，及时发现并披露执行过程中的问题；同时各职能部门应通过专题报告的形式及时反馈监督成果的利用和转化情况，将此纳入政绩考核体系，从而构建闭环的财政监督体制。其次，探索将财政监督作为法定内容纳入预算报告，进一步放大财政监督的成效。

财政监督的目标是“将权力关进制度的笼子”。对于挣脱“牢笼”的权力必须进行责任追究，对此应该建立事前预防、事中监管、事后追责的责任追究机制。事前应建立责任清单，明确职责划分，提升责任意识；事中应创新约谈和预警制度；事后建立强有力的追责手段，综合运用政绩考核体系、行政处罚、党纪处分、法律制裁等方式，真正做到低效追因，无效追责，切实提高财政监督的威慑力。

（六）强化财政监督队伍建设

优质高效的财政监督必须要有高质量的监督队伍作为保障，因此，下一步应加强监督队伍建设。首先，加强监督队伍的思想建设，保证监督队伍的先进性和纯洁性；其次，充实财政监督专职机构和日常监督力量，在保证监督人员数量的同时，不断提升队伍的质量；最后，加强学习培训，持续学习最新的监督理论和监督方法，适应现代财政制度下的财政监督实践需要。

[ 参 考 文 献 ]

[1]财政部干部教育中心.中国现代财政制度建设之路[M].北京：经济科学出版社,2017:26.

[2]江苏省苏州市财政局监督检查处.适应新〈预算法〉的财政监督改革发展研究[J].财政监督,2016(4).

[3]肖鹏,樊蓉.新时代地方人大部门预算审查监督现状与提升[J].财政科学,2018(11).

[4]温莉.完善我国财政支出监督的法律建议[J].人民论坛,2016(8).

[5]张振川,张月明.财政绩效监督评价机制探讨[J].财政监督,2016(23).

[6]财政部驻江苏专员办课题组.强化内部控制监督在综合财政监管中的作用[J].财政监督，2014(18).

[7]王小龙.新使命 新挑战 新担当——关于现代财政制度下财政监督改革创新思考[J].预算管理与会计,2017(7).

[8]孔蕊.加强预算管理过程中的财政监督.财政监督,2016(8).

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文章来源：http://www.tianzhishui.com/2020/1224/117239.shtml